Masa Depan Keistimewaan Yogyakarta, Sebuah Soal Serius
Bambang Sigap Sumantri dan HARIADI SAPTONO
Pengantar
Pada tahun 2008, masa jabatan kedua Gubernur DIY Sri Sultan Hamengku Buwono X akan berakhir. Berbagai spekulasi politik bermunculan mengenai masa depan pemerintahan DIY karena sampai sekarang belum ada undang-undang yang secara jelas mengatur pergantian kepemimpinan di daerah itu.
Ketidakjelasan ini di sisi lain juga mempengaruhi masa depan Keraton Yogyakarta. Menjadi pertanyaan apakah keraton tersebut juga akan ditelan zaman menjadi bangunan bersejarah seperti yang lain. Guna mencari solusi dua masalah serius tersebut secara komprehensif Kompas mengadakan diskusi nasional, 7 Agustus 2007 di Yogyakarta.
Sebagai pembicara mewakili Keraton Yogyakarta KGPH Hadiwinoto, dan KRMT Projo Notoadhisoeryo dari keluarga Puro Pakualaman. Diskusi menghadirkan enam panelis, dosen Pascasarjana Program Studi Politik dan Otonomi Daerah Universitas Gadjah Mada (UGM) Yogyakarta, Cornelis Lay; pengajar Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UGM Heru Nugroho; budayawan dan dosen Fakultas Ilmu Budaya UGM Bakdi Soemanto; dosen Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia (UII) Yogyakarta Jawahir Thontowi; dosen Universitas Negeri Yogyakarta (UNY) Sugeng Bayu Wahyono; dan dosen Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Atma Jaya Yogyakarta (UAJY), Lukas Ispandriarno. Diskusi dua sesi itu dipandu dua moderator Zuly Qodir, dan Krisno Wibowo.
Daerah Istimewa Yogyakarta bagaikan bulan bersinar terang sampai tahun 1998. Tak ada yang mengganggu dan hampir tak ada yang menggugat atau protes terhadap apa yang disebut keistimewaan daerah Yogyakarta.
Namun setelah itu sampai sekarang, Yogyakarta ibarat melalui lorong yang taram-temaram, sinar bulan tak lagi terang-menderang. Status DIY mulai meredup.
Kondisi ini dipicu perkembangan politik nasional yang telah berubah. Terjadi penafsiran baru pada fakta-fakta sejarah yang ada, terjadi perubahan perundang-undangan dan perubahan sosial masyarakat. Fakta sejarah dan muatan sejarah keistimewaan Yogyakarta dipertanyakan terus oleh sebagian kalangan, sampai hari ini.
Pemerintah pusat pun tidak dengan segera merespons untuk segera membuat undang-undang tentang keistimewaan Yogyakarta sesuai dengan usulan serta aspirasi masyarakat. Ini berbeda dengan tuntutan yang disuarakan rakyat Aceh serta Papua. Tahun 2001, untuk kedua provinsi itu telah lahir undang-undang otonomi khusus yang sedikit banyak telah memenuhi tuntutan dari rakyatnya.
Pergolakan, protes ketidak-puasan tepatnya, yang terjadi dalam masyarakat Yogyakarta tak mampu menarik perhatian DPR dan kalangan eksekutif di tingkat pusat. Ketidakpuasan rakyat Yogyakarta yang mungkin sedikit menarik perhatian bagi Jakarta ketika terjadi pendudukan DPRD Provinsi DIY, demo besar saat DPRD melakukan sidang guna membahas pengangkatan Gubernur DIY pada tahun 2003.
Peristiwa itu terjadi setelah Sri Sultan Hamengku Buwono (HB) X menyelesaikan satu periode jabatannya sebagai Gubernur DIY. Banyak kalangan memperkirakan, jika tak ada undang-undang yang jelas, proses penggantian Gubernur DIY pada tahun 2008 bisa lebih chaos dibandingkan dengan tahun 2003.
Pemahaman ini sedikit banyak dibaca HB X. Daripada ramai-ramai nanti pada tahun mendatang, maka 7 April 2007, HB X membuat kejutan untuk menarik perhatian pusat tentang betapa seriusnya masalah yang membelit Yogyakarta tatkala perhatian makin tiada. Pada tanggal itu, tepat ketika perayaan ulangtahun ke-61, HB X menyatakan tak bersedia lagi menjabat sebagai Gubernur DIY lagi ketika masa jabatan yang kedua habis 2008 nanti.
Berikut ini kutipan pernyataan HB X dalam orasi berjudul Ruh Yogyakarta untuk Indonesia, Berbakti Bagi Ibu Pertiwi: "Selanjutnya setelah saya pertimbangkan secara mendalam dengan laku spiritual memohon petunjuk-Nya, maka saya harus mengambil ketegasan sikap spiritual yang saya tuangkan dalam sebuah pernyataan sejarah sebagai berikut: pertama dengan tulus ikhlas saya menyatakan tidak bersedia lagi menjabat sebagai gubernur/ kepala daerah provinsi DIY pada purna masa jabatan tahun 2003 – 2008; kedua, selanjutnya saya titipkan masyarakat DIY kepada Gubernur/ Kepala Daerah Provinsi DIY yang akan datang".
Melihat pernyataan tersebut, kalangan elite nasional melakukan kalkulasi ulang karena terdengar juga, HB X tak mau menjabat gubernur dengan alasan ingin berperan lebih luas ke tataran nasional. Sebuah langkah yang sebelumnya tak diduga. Memang pada tahun 2004, HB X pernah mencoba peruntungan dengan menjadi calon presiden dari Partai Golkar. Namun waktu itu, masih dinilai tak serius karena tetap menjabat sebagai gubernur.
Tentu saja, yang paling terkejut rakyat Yogyakarta. Sejumlah pihak lantas menggalang pisowanan agung (hadir bersama ke Keraton Yogyakarta) untuk memperjelas pernyataan Sultan. Sepuluh hari setelah pernyataan itu, digelar pisowanan agung di Alun-alun Utara untuk mendengarkan penjelasan HB X mengenai alasan dan tujuan tak mau bersedia lagi menjadi gubernur tahun depan.
Jumlah rakyat yang hadir memang jauh lebih sedikit dibandingkan pisowanan agung pada Mei 1998 menjelang tumbangnya Orde Baru. Namun forum tersebut tetap menunjukkan loyalitas dan dukungan yang terus berlanjut pada HB X.
Rakyat sempat bertanya-tanya, dimana Wakil Gubernur Paku Alam IX. Ada kesan HB X sudah meninggalkan mitranya. Akan tetapi, secara psikologi politik, kemungkinan yang terjadi HB X sedang "mencoba Jakarta" dalam taraf yang paling awal, paling lunak.
Sejak Presiden Soeharto jatuh, hubungan HB X relatif berjalan baik dengan para penggantinya mulai dari Abdurrahman Wahid (Gus Dur), Megawati Soekarnoputri sampai Susilo Bambang Yudhoyono (SBY). Secara personal, antara Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan HB X sudah saling mengenal sejak lama. SBY pernah menjadi Danrem 072/Pamungkas Kodam IV/Diponegoro (1995) di Yogyakarta. Permaisuri HB X, GKR Hemas juga merupakan teman lama Kristina Ani Yudhoyono.
Dengan mempertimbangkan hubungan personal tersebut, HB X tentu merasa tidak enak kalau mengajak PA IX melakukan semacam pisowanan agung secara bersama-sama persis ketika tahun 1998 bersama dengan almarhum PA VIII mengadakan aksi reformasi damai --juga di Alun-alun Utara Yogyakarta--untuk mendorong kejatuhan Soeharto.
Pertimbangan perasaan, tenggang rasa sebuah kearifal lokal Jawa, tak bisa dilepaskan dari seorang Raja Yogyakarta. Semua tindakan politik bulan April yang lalu dilakukan dengan balutan tenggang rasa terhadap teman, terhadap sahabat lama.
Pernyataan tak bersedia menjadi gubernur lagi merupakan sikap politik tetapi diucapkan dalam acara ulang tahun yang diberi tajuk Orasi Budaya. Sekali lagi,pisowanan agung tak dilakukan bersama dengan PA IX karena bisa jadi dianggap belum waktunya untuk menekan Jakarta terlalu keras.
Usaha "mengingatkan" model Jawa itu bagi HB X sebenarnya memuat persoalan substansial yang tak kalah urgennya dengan apa yang terjadi di Aceh maupun Papua. Mungkin yang paling membedakan, di Yogyakarta tak pernah ada pergolakan yang memakan korban, pelanggaran HAM dan perebutan sumber alam yang melimpah.
Dari konteks permasalahan seperti itu, frasa filosofi Jawa "sabda pandita ratu tan kena wola-wali" (pernyataan raja harus konsisten), bisa ditundukkan dengan apa yang disebut "sabda rakyat". Pernyataan HB X yang menandaskan dirinya tak lagi bersedia menjabat gubernur adalah pernyataan sikap dalam usahanya untuk menarik perhatian betapa seriusnya permasalahan di Yogyakarta. Tetap terbuka kemungkinan, HB X kembali memangku jabatan gubernur tahun 2008 dengan catatan "rakyat menghendaki".
Substansi masalah
Namun semua itu tak berarti tuntutan adanya undang-undang keistimewaan Yogyakarta bukan masalah yang bisa diabaikan.
Pertanyaan penting yang harus dijawab dalam menyusun sebuah undang-undang yang memberikan atau mengakui status keistimewaan sebuah daerah adalah apa argumentasi, alasan dan rasionalitas atau relevansi dari pemberian keistimewaan itu.
Salah satu panelis, Cornelis Lay yang kebetulan juga Ketua Tim Ahli Penyusunan Rancangan Undang-Undang (RUU) Keistimewaan DIY dari Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UGM, mengajukan sejumlah alasan yang mendasar. Landasan filosofis keistimewaan Yogyakarta tidak semata-mata dilandasi oleh filosofi masyarakat Yogyakarta, tetapi juga menjadi bagian dan konsisten dengan filosofi pendirian negara-bangsa Indonesia. Pilihan sadar untuk menjadi bagian Indonesia merupakan refleksi filosofis Kesultanan, Pakulaman dan masyarakat Yogyakarta yang mengagungkan kebhinekaan dalam keikaan.
Menurut Lay, pada momentum paling genting dalam sejarah perkembangan politik Indonesia, Keraton Yogyakarta tampil menjadi kekuatan pertama yang mendorong demokrasi dengan mengintegrasikan diri ke dalam wilayah Republik Indonesia yang masih muda, dengan Maklumat 5 September 1945, serta memberi contoh parlemen lokal pertama dibentuk di Yogyakarta. "Keistimewaan DIY, bukan merupakan pemberian negara atau hasil negosiasi, melainkan sebuah pilihan dari Keraton Yogyakarta. Karena itu, keistimewaan DIY juga harus bermakna untuk Indonesia. Keistimewaan harus sesuai dengan kepentingan nasional, terutama harus diperuntukkan bagi kepentingan masyarakat sesuai konsep ’Tahta untuk Rakyat’," kata Lay.
Sedangkan Bayu Wahyono melihat posisi politik Keraton Yogyakarta yang kini melemah, akan berimplikasi "peradaban" yang dikendalikan keraton tidak berkembang, atau mengalami stagnasi. Posisi Keraton Yogyakarta itu melemah sebagai akibat dua arus besar yaitu penguatan politik Islam yaitu santrinisasi birokrasi dan santrinisasi priyayi; dan kapitalisme internasional. "Dua arus besar ini membuat penyeragaman, sehingga toleransi tidak terjadi di tengah masyarakat," kata Bayu Wahyono sambil menyebut sejumlah hasil penelitiannnya tentang tentang kian merosotnya nilai-nilai keberagaman dan toleransi di Yogyakarta.
Conelis Lay melihat, tanpa kepastian hukum terkait keistimewaan Yogyakarta, akan terjadi kesulitan dalam suksesi kepala daerah di Yogyakarta pada 2008. Apalagi dengan keputusan Sultan Hamengku Buwono (HB) X untuk tidak menjabat sebagai gubernur periode mendatang. "Ini potensial menimbulkan mobilisasi massa atau lobi ke Jakarta. Harus dicegah dengan kepastian regulasi," kata Lay.
Padahal status keistimewaan Yogyakarta karena peran yang diambil dirinya sendiri, dan bukan pemberian "pemerintah pusat", sebagaimana anggapan banyak orang.
Karenanya Tim Perumus RUU Keistimewaan Yogyakarta dari UGM melihat empat area yang paling mungkin menjadi isi keistimewaan Yogyakarta, dalam RUU Keistimewaan sebagaimana rumusan Tim Jurusan Ilmu Pemerintahan UGM meliputi bidang politik pemerintahan, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang. Dalam bidang pemerintahan, kelembagaan dan struktur pemerintahannya seharusnya berbeda dengan kelembagaan dan struktur pemerintah propinsi lain. Di bidang kebudayaan, Yogyakarta tidak semata-mata memberi nilai bagi dirinya sendiri, tetapi juga bagi Indonesia. "Tapi kontribusi ini sekarang mengalami kemerosotan. Nilai-nilai yang begitu mulia, seperti toleransi, pluralisme, dan keberagaman, mengalami pemudaran secara dramatis sehingga Yogyakarta akan menjadi kota yang tidak ada beda dengan kota-kota lain. Keberagaman dan kemajemukan menjadi fondasi penting keistimewaan di bidang kebudayaan.
Tentang pertanahan, perlu ada pengaturan tentang pertanahan di Yogyakarta dengan memunculkan badan hukum pertanahan. Keistimewaan tanah di Yogyakarta karena bukan hanya sebagai basis penopang kehidupan keraton, tapi sarana proteksi bagi kelompok miskin sebagaimana sejak awal telah ditunjukkan oleh HB X, ketika memebrikan tanah-tanah keraton untuk kegiatan pendidikan, dan permukiman penduduk.
Menyangkut tata ruang Yogyakarta yang dibangun HB I, sebenarnya merupakan inti dari spirit seluruh bangunan di Yogyakarta. Keistimewaaan tata ruang itu, akan menentukan "bubar tidaknya" nilai-nbilai spiritual yang ada di Yogyakarta. Karenanya, Yogyakarta harus terus dilindungi dari land reform by market. Seluruh perubahan yang terjadi akibat pemberlakuan RUU Keistimewaan, menurut Lay, akan mengakibatkan kontroversi dan problema besar.
Sedangkan Jawahir Thontowi, pakar hukum internasional dari UII Yogyakarta mengemukakan dalam konteks hukum internasional, sesungguhnya kedudukan DIY pada saat itu sangatlah mudah untuk menuntut hak, memisahkan diri sebagai suatu negara baru, the rights for self-determination dalam arti self-governing.
Sikap tersebut, menurut Jawahir, bukan saja merefleksikan nilai-nilai kearifan lokal, melainkan telah memiliki nilai-nilai visioner yang mampu merespons perluasan ilmu pengetahuan hukum internasional yang kontekstual.
Yogyakarta memberikan ruang wilayah dan penduduk yang konkret bagi Indonesia awal. Pengakuan HB IX dan PA VIII atas kedaulatan Indonesia di wilayah kekuasannya telah mengisi ruang kosong dan rakyat sebagai dua unsur kunci sebuah negara.
Di samping itu, Yogyakarta juga menjadi kekuatan penyelamat ketika Indonesia berada dalam situasi krisis untuk mempertahankan Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945. Keputusan politik HB IX dan PA VIII menjadi satu bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia memberikan kesan simbolik yang sangat kuat bahwa Indonesia bersatu adalah mungkin.
Pada tataran yang lebih konkret, fungsi pemersatu bangsa oleh Yogyakarta dilakukan pascakemerdekaan. Melalui pendirian UGM, nasionalisme dan identitas keindonesiaan dilahirkan, dipelihara, dimekarkan hingga menemukan bentuk jadinya.
Secara yuridis, genealogi predikat keistimewaan Yogyakarta dapat dirujuk pada Amanat 5 September 1945 dan Amanat 30 Oktober 1945 yang ditandatangani HB IX dan Paku Alam VIII. Kedua amanat tersebut dapat dipreskripsikan sebagai novum hukum yang menyatakan bahwa status Yogyakarta dalam ranah yuridis formal, telah mengalami perubahan dari sebuah daerah swapraja menjadi sebuah daerah yang bersifat istimewa di dalam teritorial NKRI.
Berbagai produk hukum mulai tahun 1950 sampai 2004, secara konsisten mengakui keistimewaan suatu daerah. Jika produk perundang-undangan dipahami sebagai buah dari proses politik, hal itu menggambarkan adanya pengakuan dan penerimaan politik yang terus berlanjut mengenai keistimewaan suatu daerah dalam kerangka NKRI, termasuk Yogyakarta.
Memang tak ada pergolakan atau pemberontakan di Yogyakarta, tak ada kerusuhan berdarah-darah di kota tersebut 62 tahun terakhir ini. Namun, semua itu bukan lantas berarti aspirasi rakyat Yogyakarta dapat disepelekan. Ada banyak alasan rasional dan faktual yang membuat perpolitikan Di DIY memang perlu diseriusi, sebelum kemudian terlambat. Propinsi DIY dan masyarakat DIY sejak awal dan hingga kini, tetap menjadi salah satu benteng ke-Indonesiaan itu sendiri, benteng nilai-nilai kebhinekaan dalam keikaan.